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农村集体经营性建设用地入市改革试点存在的问题及建议

来源: 发布时间:2017-03-18 浏览次数: 【字体:

 

民建大足区委财经一支部主委、大足区政协委员、大足区政府办公室秘书三科科长许寿山反映:

2015年我国开展农村集体经营性建设用地入市改革试点工作以来,全国33个试点区县按照“同权同价、流转顺畅、收益共享”要求,积极推进集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价,取得了重要阶段性成效,但也反映出一些亟待解决的问题。

(一)市场化程度不高,入市多样性探索不够

农村集体经营性建设用地入市制度市场化程度还不够高,主要由政府主导,市场撬动力量稍显不足。在入市过程中,出让时基本采取市场询价方式,土地溢价率不高。集体入市竞争不充分,买方市场对集体经营性建设用地的认知度不高。造成这一困境的原因在于长期以来农村土地价格评估机制的缺乏,土地价值功能未能完全显化,再加上与国有建设用地相比,集体经营性建设用地权在法律、政策和操作层面存在诸多障碍,造成市场化程度不充分。


农村集体经营性建设用地入市交易后,受让者能否抵押融资,事关是否实现“同地同权”。《担保法》第37条规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”;《物权法》第180条规定,建设用地使用权可以抵押,未明确界定必须是国有建设用地,《物权法》第178条规定,“担保法与本法的规定不一致的,适用本法。”由于《土地管理法》严格限制集体建设用地使用权流转,加之集体建设用地市场产权制度和信任体系、监管体系还不健全,目前金融机构普遍执行《担保法》的有关规定。

(三)交易服务监管机制亟待完善

交易服务监管机制涉及出让合同设定、出让年期、土地供后监管、到期收回等问题。比如,广东佛山市南海区进行了20多年集体建设用地进入市场的探索,之前集体土地入市基本上都约定土地使用权到期后,土地及其地上建筑物无偿归集体所有,而当地村集体经济组织土地支配权意识非常强烈,续期问题已经显现。浙江德清的改革试点涉及2996个村、组集体经济组织,各权利主体对出让合同设定的权利义务要求各不相同。例如,在期限届满时地上建筑物的处置问题上各不相同,有的要求无偿收回,有的评估后折价按70%或者80%、50%补偿的,有按残值收购的等等,情况非常复杂,而这些后期因素必将影响前期入市过程中价格等问题。因此,集体土地使用权到期后续期,若简单参照国有土地使用权出让进行合同约定,不能充分体现集体经济组织的主体地位。


一是农村集体股份化改革有待加快。入市试点收入较大的北京大兴区、上海松江区、佛山南海区、湖州德清县都采取不分红,增加股份按股权分配,延期分配的方式处理,西部地区由于农村清产核资、股份化改革工作相对滞后,直接影响了农村集体经济组织收益分配和长远发展。二是农村地区的基础设施欠账短板,集体经营性建设用地入市的规划、环保、产业、基建等政策扶持力度欠缺。

为此建议:


。赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等权能。逐步完善土地市场管理规定和交易规则,借助市场化手段完善农村集体经营性建设用地使用权流转的政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

二是执行用好城乡统一的土地级别和基准地价成果。将基准地价的覆盖范围扩大到农村地区,为集体经营性建设用地宗地评估和上市交易提供价格参考。引导集体经济组织充分运用该成果,做好价格制定,保障集体经济组织土地财产权益。


按照权利和义务对等原则,加强集体土地使用权使用者权益保障,赋予集体土地使用者占有、使用、收益权能,对集体建设用地公平征收相关税收。参照国有土地交纳土地出让金的做法,对进入市场的集体建设用地按不同功能和价值征收土地增值税,从而兑现集体建设用地入市后涨价归公,实现与国有土地同等义务。合理确定征收集体土地增值税和房产税的税率,在合同设定时,厘清用地企业和集体经济组织之间的责、权、利,对双方违反约定行为进行约束。


按照民法相关规定将集体经济组织作为法人,由用地企业和集体经济组织平等友好协商,合同制定应充分体现集体经营性建设用地入市特点,同时也体现

二是探索建立多样化集体经营性建设用地出让机制。探索开展先租后让、租让结合、弹性出让等机制,增强农村集体经营性建设用地的灵活性。

三是制定集体经营性建设用地使用权到期收回处置办法。充分考虑土地区位、供求关系、城乡规划、土地用途、优先受让权等因素,在土地出让合同中进行约定。

(四)加强相关配套制度建设

。加快农村土地确权登记,摸清农村土地资产存量,明确集体资产所有权、强化农村集体资产财务管理。有序推进经营性资产股份合作制改革,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。

二是建议国家出台集体经济组织成员资格认定指导意见按照尊重历史、照顾现实的原则,参照《中华人民共和国村民委员会组织法》,对明确成员资格认定的原则、方式,具体执行由各地根据实际情况界定。

三是统筹协调推进入市与相关配套制度。注重系统性顶层设计,加强与其他土地政策和相关领域改革的衔接配套。加强集体入市与土地整治、脱贫攻坚、地灾防治、移民搬迁、新农村建设、财税等改革联动协调与教育、医疗、金融等政策整合,弥补农村地区基础设施欠账短板,增强改革合力。


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